Bij de uitvoering van omgevingsbeleid komt het Netwerk Omgevingsgericht Werken (NOW) diverse knelpunten tegen, maar ook kansen om de uitvoering te verbeteren en aandachtspunten waar we op in kunnen spelen. We benoemen hier de belangrijkste. Eerst enkele knelpunten en kansen die we in het werk en in de maatschappelijke opgaven signaleren, en waar we slechts beperkt invloed op uit kunnen oefenen. Ze zijn relevant om te benoemen omdat we er rekening mee moeten houden. Daarna volgen enkele knelpunten en kansen binnen de eigen organisatie die naar onze mening opgelost moeten worden om omgevingsgericht te kunnen werken.

Het NOW is in 2021 gestart, dus in deze terugblik ligt de nadruk op het signaleren van de waargenomen aandachtspunten.

Maatschappelijke opgaven

Maat-schappelijke opgaven

Knelpunt

Kans

Maatschappelijke opgaven

Opgaven
in de eigen organisatie

Knelpunt

Kans

De personeelsmonitor gemeenten geeft aan dat 2020 het vijfde jaar op rij was, waarin de gemeentelijke formatie en bezetting gemiddeld genomen gestegen zijn. Dit wordt veroorzaakt door toenemende taken en aanvullend budget. In 2020 kwamen er ook extra coronagerelateerde taken bij. Bijna driekwart van de gemeenten geeft aan dat de bezetting in 2020 is toegenomen.

16% van de gemeenten geeft aan dat de bezetting in 2020 is afgenomen. Als belangrijkste reden voor de afname van de bezetting geven gemeenten aan moeite te hebben met het invullen van vacatures. Met name in de functiegebieden ruimtelijke ordening/milieu en bouwkunde/civiele techniek blijft het nog steeds lastig om geschikte kandidaten te vinden.

Gemeenten geven aan dat dit al meerdere jaren het geval is. Daarbij geldt inmiddels dat niet alleen de invulling van vaste vacatures problematisch is, maar ook het inhuren van tijdelijke krachten en de inzet van gespecialiseerde bureaus. Wij zien dat inmiddels ook terug in de gebiedsopgaven. De krapte bij gemeenten en in de markt belemmert daadwerkelijk de voortgang van sommige opgaven. Zo is er bijvoorbeeld voor het werven van een gebiedsmanager voor de Harmelerwaard twee keer een aanbesteding georganiseerd voordat een passende partij gevonden werd.

Wat doet het NOW hier aan?

Op dit moment signaleren wij dit vooral, waarbij we opmerken dat we deze krapte als potentiële dreiging zien voor de voortgang van de realisatie van maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie en de woningbouw. Ook vrezen we dat de krapte aan professionele capaciteit ten koste zal gaan van de leefkwaliteit in de provincie Utrecht, doordat de kans wordt vergroot dat er bezuinigd wordt op een goede integrale benadering en inzet op zaken als ruimtelijke kwaliteit, ruimtelijk ontwerp en goede inpassingsstrategieën.

Om deze reden is er bij Versnelling Woningbouw bijvoorbeeld ook een flexpool ingericht waar gemeenten door ondersteund worden. Ook het NOW steunt enkele gemeenten zelf door het uitlenen van projectleiderscapaciteit. Het vraagstuk wordt hiermee echter niet structureel opgelost en zal naar verwachting de komende jaren aandacht blijven vragen.

+

Wij signaleren in vrijwel alle gebieden waarin we actief zijn dat het werken als één overheid nog erg veel aandacht vraagt, of dat nu in de Vinkeveense Plassen is of in de Harmelerwaard en of we nu samenwerken met een kleine of met een grote gemeente of waterschap. Toch is dat niet voor niets één van de speerpunten van het omgevingsgericht werken: voor de buitenwereld zijn we allemaal dezelfde overheid. Dus hoe communiceren we als één overheid en hoe pakken we daarbij allemaal onze eigen rol en verantwoordelijkheid goed op? Dit vraagt een steeds sterker rolbewustzijn en daarmee regelmatig een goed gesprek met de collega-overheden over ieders rol, taak en toegevoegde waarde in een gebiedsproces. Via de OmgevingsAgenda Gemeenten en in de overige projecten die het NOW ondersteunt, streven we ernaar om al vroegtijdig de samenwerking te zoeken en intern grondig en integraal afstemmen, zodat gemeenten niet zelf uit hoeven te zoeken hoe ze door de hoepel van onze ambities en regels kunnen springen.

Wat doet het NOW hier aan?

We initiëren in ieder gebied of project dat we ondersteunen het gesprek over ieders rol, taak en verantwoordelijkheid. In de halfjaarlijkse bijeenkomsten van de Provinciale Utrechts Bondgenoten (PUB), waarbij we met Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en het Centraal Management Team op excursie de gebieden ingaan, illustreren we deze zoektocht aan de hand van actuele casuïstiek. Zo was de rolverdeling gemeente(n) - provincie nadrukkelijk onderwerp van gesprek bij de excursie naar de Harmelerwaard op 29 september 2021.

Steeds meer transitieopgaven kennen hun weerslag in het landelijk gebied. Denk daarbij aan de volgende, niet-limitatieve lijst van opgaven:

• gebiedsgerichte aanpak stikstof;
• energietransitie in relatie tot andere opgaven;
• landbouwtransitie in relatie tot andere opgaven;
• klimaat, water en andere ondergrondse opgaven die doorwerken in alle transities;
• cultuurhistorische opgaven zoals de Nieuwe Hollandse Waterlinie en de Limes, landgoederen en historische structuren;
• recreatie en Groen Groeit Mee opgaven.

Voor al deze opgaven kennen we beleid en uitvoeringsprogramma’s. Binnen het programma Agenda Vitaal Platteland wordt een eerste voorzichtige aanzet tot bundeling gemaakt. De buitenwereld vraagt echter om duidelijke aanspreekpunten die ook echt integraal het beleid, de regels en de ambities van de overheid in de verschillende maatschappelijke opgaven weer kunnen geven. Wij zien dit als kans: een goed gestroomlijnde, gebiedsgerichte aanpak draagt bij aan een helder geluid in de diverse netwerken en aan efficiëntie en herkenbaarheid als overheid in de maatschappelijke opgaven.

Het is de ambitie van de provincie Utrecht om met beleid en ruimtelijke ontwikkeling de transitie naar een circulaire economie en samenleving te ondersteunen. Dat betekent onder andere dat verschillende ruimtelijke belangen integraal worden afgewogen met oog op waardebehoud van gebieden en grondstoffen. Maar als je op dit moment aan honderd mensen vraagt wat circulaire gebiedsontwikkeling nou eigenlijk is, krijg je honderd verschillende antwoorden. Er is nog geen breed gedragen gemeenschappelijke taal, beeld of doelstelling gekozen voor circulaire gebiedsontwikkeling.

Wat doet het NOW hier aan?

Circulaire gebiedsontwikkeling vraagt om een integrale en kwaliteitsgerichte aanpak. In 2021 zijn we begonnen met de opzet van een handreiking circulaire gebiedsontwikkeling. Deze handreiking wordt in 2022 opgeleverd. Daarna gaan we met deze handreiking pilots in de praktijk stimuleren en aanjagen. We werken hiermee aan (een deel van) het ruimtelijk instrumentarium. Het ruimtelijk instrumentarium van de provincie zetten we de komende jaren in om waardebehoud van gebieden en materialen, en waar mogelijk waardevermeerdering door functiemenging, op gebiedsniveau te realiseren.

De provinciaal adviseur ruimtelijke kwaliteit (PARK) signaleert in zijn advies dat er meekoppel- en kwaliteitskansen blijven liggen bij verdichtingen binnen de contouren van de gemeenten die niet Amersfoort of Utrecht zijn. Hij doet daar een aantal aanbevelingen voor. Zie ook het advies Binnendorpelijk Verdichten.

Wat doet het NOW hier aan?

In 2021 hebben we meegewerkt aan de interne doorwerking van het advies van de PARK. Dit leidt onder andere tot het voorstel om in 2022 een proef te doen met een voucherregeling voor de inzet van ruimtelijk ontwerp bij binnendorpelijke verdichtingen, dat via de accounthouders van team Gemeentelijke Ruimtelijke Ontwikkeling aan gemeenten kan worden aangeboden. Aandachtspunten hierbij zijn het eerder geschetste capaciteitsprobleem bij gemeenten, maar ook de gemeentelijke autonomie bij verdichten binnen de rode contour en het onderlinge vertrouwen: hoe voorkom je dat je ongewenst op de stoel van de gemeente gaat zitten?

Omgevingsgericht werken heeft als primaire uitgangspunt dat het maatschappelijk initiatief centraal staat. In maart 2021 is het eindrapport van het Vliegwiel voor Gemeenschapskracht opgeleverd. Het rapport bevat conclusies en aanbevelingen van drie jaar samenwerken met en ondersteunen van vier verschillende maatschappelijke initiatieven. Deze aanbevelingen reiken van het creëren van één loket of één contactpersoon per maatschappelijk initiatief tot het ontschotten van budgetten en het inrichten van efficiëntere werkprocessen rond het van buiten naar binnen werken. Deze aanbevelingen sluiten naadloos aan bij de ‘andere’ manier van werken die ook de Omgevingswet nastreeft: meer gebiedsgericht en meer van buiten naar binnen. Deze andere manier van werken vraagt echter een stevige omslag van de provinciale organisatie en dat kan niet van de ene dag op de andere gerealiseerd worden.

Wat doet het NOW hier aan?

Eén van de activiteiten die het NOW samen met vele andere organisatieonderdelen onderneemt, is het werkproces van buiten naar binnen in kaart brengen en aanbevelingen formuleren voor de verbetering daarvan. Een goed gestroomlijnd werkproces is noodzakelijk om de backoffice voor het loket, dat beoogd wordt, goed in te richten. Zo kunnen initiatieven snel en zonder gedoe geholpen worden. De coördinatiepunten voor het omgevingsbeleid en (gemeentelijke) plannen en initiatieven, die momenteel in oprichting zijn, zullen hier een stevige rol in spelen. In de zomer van 2022 verwachten we het proces goed in beeld te hebben en de aanwezige knelpunten te kunnen adresseren.

Veel maatschappelijke initiatieven bevatten een integraal scala van activiteiten, op wijk- of op regionaal niveau, die niet altijd in een voor de overheid herkenbaar hokje passen, of die aan meerdere beleidsdoelen voldoen. Het netwerk Bunnik Samen is zo’n initiatief, net als het bewonersinitiatief Veemarkt. Deze laatste is actief aan het verduurzamen, draagt bij aan de energietransitie, is gezond, sociaal en sportief actief. Dergelijke initiatieven lopen tegen de sectorale indeling van de diverse overheidsbudgetten aan, zowel bij gemeenten als bij de provincie. Ze passen simpelweg niet in de hokjes van onze programmabudgetten. Eén van de aanbevelingen van het Vliegwiel was dan ook dat we onderzoeken hoe we voor dergelijke initiatieven tot ontschotting van budgetten kunnen komen.

Wat doet het NOW hier aan?

Vanuit het netwerk signaleren en agenderen we deze behoefte van initiatieven. Ook zetten we de eerste stappen die de provinciale organisatie op dit gebied zet in de spotlights. In het kader van Biodiversiteit in Steden en Dorpen wordt een subsidieregeling ontworpen voor initiatieven die aan verschillende doelstellingen voldoen: biodiversiteit, verduurzaming, en klimaatbestendiger en natuurinclusief bouwen. Deze is in 2022 gereed.

Gebiedsgericht werken vergt een integrale aanpak van maatschappelijke opgaven in balans met de kwaliteiten van het betreffende gebied. Veel provinciale projecten, programma’s en expertises zijn echter nog sectoraal ingericht. Vaak is het moeilijk om over deze interne schotten heen te kijken. Daardoor blijven kansen voor vernieuwing, combinaties en synergie vaak onderbelicht en regeert de waan van de dag. Tijd om na te denken, verdiepende vragen te stellen en te zoeken naar denkbare oplossingen ontbreekt. Om effectief gebiedsgericht te kunnen werken aan onze maatschappelijke opgaven, is dat echter wel nodig. Daarom is het belangrijk de ontwerpcultuur binnen de provincie te versterken. En daarmee meer ruimte te nemen voor ontwerpend onderzoek, de ontwerpcapaciteit te versterken en te investeren in verbeeldingskracht. Ontwerpen is verbinden!

Wat doet het NOW hier aan?

Ruimtelijk ontwerp is een van de expertises die actief onderdeel is van het NOW. Deze expertise heeft bijvoorbeeld bijgedragen aan het ontwikkelperspectief A12-zone, Conferentie Rijnenburg, de ver-kenning Harmelerwaard en Veemarkt Samen. Waar mogelijk wordt gebiedskennis gedeeld en inhoudelijk en procesmatig geadviseerd hoe te komen tot ruimtelijke kwaliteit.

De expertise ruimtelijk ontwerp heeft daarnaast in 2021 vier bijeenkomsten georganiseerd van het Provinciaal Ontwerp Platform Utrecht (POP-U). In deze druk bezochte bijeenkomsten is een keur aan onderwerpen geagendeerd, zoals Groen Groeit Mee, de toekomst van het Groene Hart, het Ontwikkelbeeld Amersfoort en de Utrechtse Barcode. De reflecties en conclusies van deze vakinhoudelijke en collegiale bijeenkomsten zijn telkens meegegeven aan de betreffende projectleiders. 

Gebiedsgericht werken vergt andere instrumenten en werkwijzen dan we tot nog toe gewend zijn. In de diverse gebieden en projecten die het NOW ondersteunt, hebben we gemonitord wat de behoeften waren van de projectleiders en procesmanagers die in de gebieden met de gemeenten en initiatiefnemers samenwerkten. Ook de gemeentelijke accounthouders en de projectleiders van de OmgevingsAgenda Gemeenten hebben hier aan bijgedragen. Daar is een lijst van vier verschillende behoeften (huidige knelpunten bij de werkzaamheden) uit voort gekomen, die breed herkend worden in de organisatie. De projectleiders:

willen graag op snelle en eenvoudige wijze weten wie van de provinciale organisatie nog meer actief is in hun gebied.

willen graag op een snelle en gestandaardiseerde wijze een overzicht krijgen van het relevante provinciale beleid, de regels en de ambities voor het project of het initiatief waarbij ze betrokken zijn.

willen graag weten waar ze terecht kunnen als een project of een initiatief hun mandaat overstijgt of als de complexiteit van beleid, ambities en regels hun capaciteit overstijgt (heldere escalatielijnen).

hebben behoefte aan een geringere afstand tussen beleid en uitvoering (verkleinen van de feedbackloop tussen beleid en uitvoering).

Wat doet het NOW hier aan?

2021 was een jaar van onderzoek en inventarisatie en wij zijn blij met de heldere aanknopingspunten die we hierboven hebben weten te definiëren. In 2022 bouwen we, samen met de coördinatiepunten Omgevingsbeleid en Plannen en initiatieven, het programmateam invoering Omgevingswet en andere onderdelen zoals de GIS en datateams, mee aan mogelijke oplossingsrichtingen voor de genoemde knelpunten.

Ook Provinciale Staten (PS) krijgen te maken met de invoering van de Omgevingswet. Formeel en juridisch versterkt de Omgevingswet het dualisme, maar qua doelstelling en processen zullen zij keuzes moeten maken, ook op gebieden waar zij geen formele juridische bevoegdheden hebben. Want juist bij het gebiedsgericht werken en bij de uitvoering zullen sommige maatschappelijke discussies essentieel zijn voor de voortgang. Discussies die in sommige gevallen niet aan de orde zijn bij de vaststelling van het kader, kunnen dat wel worden bij de uitvoering ervan. Een goede samenwerking en informatie-uitwisseling tussen PS, Gedeputeerde Staten (GS) en het Collegiaal Management Team (CMT) is daarom onontbeerlijk.

Wat doet het NOW hier aan?

Om met elkaar in kaart te brengen in welke gevallen dit relevant is, en wanneer dit minder of niet relevant is, organiseert het NOW in samenwerking met de griffie in ieder geval twee keer per jaar werkbijeenkomsten voor zowel PS, GS als het CMT. In 2021 betrof dit de PUB conferentie van 1 september 2021 en de excursie naar de Harmelerwaard van 29 september 2021.